Una interessante pronuncia della Cedu

Accessi e ispezioni della Guardia di Finanza e dell'Agenzia delle Entrate: per la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo la legge italiana non prevede garanzie sufficienti (Sentenza Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, n° 36617/18, 6 febbrario 2025). Pubblichiamo la nota dell'Osservatorio Europa UCPI 

Nonostante l’ambito non prettamente penalistico, tutt’altro che priva di interesse appare l'importante sentenza Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, n° 36617/18, 6 febbrario 2025, con la quale la Corte EDU ha condannato l'Italia per violazione dell'art. 8 della Convenzione sul presupposto che l'ordinamento interno non fornisca garanzie adeguate in relazione agli accessi e alle ispezioni della Guardia di Finanza e dell'Agenzia delle Entrate effettuati presso società, imprese individuali o studi professionali: è noto, invero, come la gran parte dei processi in tema di reati tributari prendano le mosse e abbiano alla base un processo verbale di constatazione redatto in sede fiscale, che ne costituisce non solo il momento di avvio ma anche la solida impalcatura probatoria, spesso senza neppure necessità di esame dibattimentale del verbalizzante (considerata la granitica giurisprudenza di legittimità che ne riconosce la natura documentale, quantomeno sino all’insorgere di indizi di reato: cfr. ex plurimis, Cass. Sez. 3, n. 26527 del 11/04/2024, Gobbo, Rv. 286792-01).

I ricorsi portati all’attenzione della Corte riguardavano l'accesso e l'ispezione di sedi legali, locali commerciali o adibiti ad attività professionali, con conseguente esame, riproduzione ed eventualmente sequestro non solo di scritture contabili, libri sociali, fatture e altri documenti obbligatori relativi alla contabilità, ma anche di altri documenti rilevanti ai fini dell'accertamento fiscale, oltre a “qualsiasi altro documento pertinente” anche estraneo a scritture e libri contabili obbligatori (comprese eventuali scritture extracontabili).

Alla Corte Europea è stata pertanto prospettata la violazione dell'articolo 8 della Convenzione in ragione della portata eccessivamente ampia e non sufficientemente delimitata del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali dalla legislazione domestica, nonché della mancanza di sufficienti garanzie procedurali poste a protezione di eventuali abusi o arbitrarietà, anche nell’ottica di un adeguato controllo giudiziario o comunque indipendente (ex ante e/o ex post) dei provvedimenti impugnati.

La Corte di Strasburgo ha innanzitutto preso atto dell’ampiezza dei poteri riconosciuti dal diritto domestico agli Organi di accertamento tributario.

A tal riguardo, il primo dato focalizzato dalla sentenza è stato quello della non necessità di motivazione del provvedimento autorizzativo: la Corte ha citato la giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo cui l'autorizzazione che consente all’Agenzia delle Entrate di accedere ai locali commerciali o adibiti ad attività professionali (che non siano residenze private) non deve essere motivata, tenuto peraltro conto della possibilità per la Guardia di finanza di effettuare l’accesso anche senza autorizzazione scritta. Proprio per la mancanza di motivazione, le autorità non sono chiamate a giustificare l'esercizio dei loro poteri, con la conseguenza che viene loro consentito di esercitare una discrezionalità illimitata (§ 113), consentendo anche accessi e ispezioni meramente esplorativi (§ 114). In ragione di ciò, le disposizioni legislative che disciplinano la materia, considerate da sole, non sono sufficienti a delimitare l'ambito del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali (§ 109): “Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene che la base giuridica delle misure contestate non fosse in grado di delimitare sufficientemente l'ambito del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali, e di conseguenza non soddisfa il requisito della “qualità della legge” ai sensi dell'articolo 8 della Convenzione” (§ 115).

Anche in relazione all’oggetto e all’ambito di applicazione delle misure contestate, quel che colpisce la Corte è l’ampiezza dei poteri riconosciuti agli organi accertatori: da un lato le verifiche possono estendersi a tutti i libri, registri, documenti e dichiarazioni scritte (compresi quelli non soggetti all'obbligo di tenuta e conservazione) che si trovino nei locali interessati o siano comunque accessibili mediante dispositivi digitali ivi installati; dall’altro lato l'ambito delle prove e dei documenti che possono essere acquisiti dalle autorità nazionali non è limitato a quelli relativi agli esercizi fiscali oggetto di verifica o a specifiche violazioni, ma può estendersi a qualsiasi altro documento che le autorità possono ritenere rilevante.

Infine, l'ordinamento interno non garantisce un controllo giurisdizionale effettivo, in modo da poter verificare che gli elementi sopra indicati siano stati rispettati e quindi da esercitare un effettivo controllo in fatto e in diritto, incluso un controllo di proporzionalità della misura.

Questa la conclusione: “In questo contesto, la Corte non è convinta che il quadro giuridico nazionale abbia fornito garanzie adeguate ed efficaci contro l'esercizio di una discrezionalità illimitata da parte dell'Autorità fiscale e della Guardia di Finanza, dal momento che, in relazione agli accessi e alle ispezioni, non è stato regolamentato il loro potere di valutare l'adeguatezza, il numero, la durata e la portata di tali operazioni e delle informazioni richieste ai contribuenti e poi copiate o sequestrate. In questo contesto, la Corte ritiene che le condizioni previste dalla legge appaiano troppo permissive per delimitare sufficientemente tale discrezionalità (si vedano, mutatis mutandis, Funke c. Francia, 25 febbraio 1993, § 57, Serie A n. 256-A; Crémieux c. Francia, 25 febbraio 1993, § 40, Serie A n. 256-B; e Miailhe c. Francia (n. 1), 25 febbraio 1993, § 38, Serie A n. 256 C)” (§ 120). 

Per tali ragioni la Corte ritiene che l'ordinamento italiano “non soddisfa i requisiti qualitativi imposti dalla Convenzione… il quadro giuridico nazionale non ha fornito ai ricorrenti il grado minimo di protezione a cui avevano diritto ai sensi della Convenzione. La Corte ritiene che, in queste circostanze, non si possa affermare che l'ingerenza in questione sia stata “conforme alla legge”, come richiesto dall'articolo 8 § 2 della Convenzione” (§ 139) con conseguente violazione dell’articolo 8 della Convenzione (§ 140).

Si badi (circostanza che rende la sentenza di particolare interesse) che, tenuto conto del carattere strutturale della violazione, la Corte ha indicato delle misure generali che lo Stato deve adottare al fine di evitare il riprodursi dello stesso tipo di violazione. La Corte Edu ha ritenuto che “la violazione dell'articolo 8 riscontrata nel caso di specie appare di carattere sistemico, nel senso che è risultata dal contenuto del diritto interno pertinente, come interpretato e applicato dai tribunali nazionali” (§ 146), con la conseguenza che ha considerato opportuno (nei §§ da 147 a 149) fornire “alcune indicazioni su come evitare violazioni di questo tipo in futuro (si veda Stoyanova c. Bulgaria, n. 56070/18, § 78, 14 giugno 2022)”, reputando “fondamentale che lo Stato convenuto adotti le opportune misure generali al fine di adeguare la propria legislazione e prassi alle conclusioni della Corte” e sollecitando anche la giurisprudenza ad “essere allineata” ai principi da essa stabiliti. In tale ottica, da Strasburgo si è prescritto quanto segue:

1. il quadro normativo nazionale dovrebbe “indicare chiaramente le circostanze e le condizioni in cui le autorità nazionali sono autorizzate ad accedere ai locali e ad effettuare verifiche in loco e controlli fiscali nei locali commerciali e nei locali utilizzati per le attività professionali”;
2. “il quadro giuridico nazionale dovrebbe imporre alle autorità nazionali l'obbligo di fornire motivazioni e giustificare di conseguenza la misura in questione alla luce di tali criteri”;
3. “dovrebbero essere stabilite delle salvaguardie per evitare l'accesso indiscriminato o almeno la conservazione e l'uso di documenti e oggetti non correlati allo scopo della misura in questione, senza pregiudicare l'esercizio del potere delle autorità di avviare procedimenti amministrativi separati o, se del caso, procedimenti penali”;
4. si dovrebbe prevedere un controllo giudiziario efficace della misura contestata.

In ultimo, ma non da ultimo, di significativo interesse per il penalista – per i riflessi che il principio riverbera in tema non solo di perquisizioni ma anche, p.e., di intercettazioni – è il presupposto del riconoscimento dell’applicabilità dell’art. 8 Cedu al caso di specie: i Giudici di Strasburgo hanno, sul punto, ripreso e ribadito la loro giurisprudenza, la quale “in alcuni casi precedenti riguardanti denunce ai sensi dell'articolo 8 relative alla perquisizione di locali commerciali e alla perquisizione e al sequestro di dati elettronici, ha riscontrato un'interferenza con il “diritto al rispetto del domicilio” e della “corrispondenza” (si veda Bernh Larsen Holding AS e altri c. Norvegia, n. 24117/08, § 105, 14 marzo 2013 e ulteriori riferimenti ivi contenuti)”. In relazione alla nozione di “domicilio” è stato dunque rimarcato che “l'articolo 8 deve essere interpretato come comprendente il diritto al rispetto della sede legale, delle filiali o di altri locali commerciali di una società (si veda Société Colas Est e altri c. Francia, no. 37971/97, § 41, CEDU 2002-III; Vinci Construction e GTM Génie Civil et Services c. Francia, nn. 63629/10 e 60567/10, § 63, 2 aprile 2015; e Bernh Larsen Holding AS e altri, sopra citati, §§ 104-05), e il diritto al rispetto dei locali utilizzati per le attività professionali (cfr. André e altri c. Francia, n. 18603/03, §§ 36-37, 24 luglio 2008, e Xavier Da Silveira c. Francia, no. 43757/05, § 32, 21 gennaio 2010)” (§§ 75-76).

Roma, 25 febbraio 2025
L’Osservatorio Europa UCPI